Bemannings­norm ingen rettesnor

Regjeringen har lovet å legge fram en stortingsmelding om primærhelsetjenesten i kommunene i løpet av 2015. Et sentralt spørsmål i meldingen er hvorvidt det skal innføres en fast eller veiledende bemanningsnorm for sykehjem. Innføring av en slik norm har med jevne mellomrom blitt diskutert på tvers av ulike politiske partier, helt siden begynnelsen av 90- tallet. I den politiske debatten som nå pågår kan det se ut som om motstanden mot en bemanningsnorm er blitt mindre. En mulig forklaring kan være oppslag i media og undersøkelser som har avdekket uverdige forhold innen deler av eldreomsorgen. På bakgrunn av funn fra en nylig gjennomført undersøkelse blant ansatte i tjenestene vil vi reise spørsmålet om en bemanningsnorm vil bedre kvaliteten i eldreomsorgen.

Sommeren 2014 gjennomførte vi en spørreundersøkelse blant 431 av Norsk Sykepleieforbunds tillitsvalgte i sykehjem og hjemmesykepleien. Undersøkelsen dekket 215 kommuner spredt over hele landet. Et sentralt spørsmål for undersøkelsen var hvorvidt innføring av en fast bemanningsnorm i eldreomsorgen vil være et egnet virkemiddel for å heve og sikre kvaliteten i eldreomsorgen.

Betydelige variasjoner

Undersøkelsen avdekker store variasjoner i planlagt bemanning mellom sykehjem, også mellom samme type avdelinger i ulike sykehjem. Det er store variasjoner i antall sykepleiere og annet helsepersonell i forhold til antall beboere/pasienter. Variasjoner i bemanning kan altså ikke bare forklares med forskjellige behov for helsepersonell i langtidsavdelinger for demente og somatiske pasienter, eller forskjellig behov i ulike typer korttidsavdelinger eller forsterkede avdelinger som tar imot pasienter fra sykehus. Sykehjemmene tilbyr ulik innsats, også for svært like pasientgrupper. 

Det samme mønsteret kommer fram nå vi ser på de tillitsvalgtes vurdering av optimal bemanning i avdelingene de arbeider i: det er stor variasjon i hva informantene opplever som optimal bemanning i forhold til antall pasienter. Det er derfor vanskelig å bruke svarene til å anbefale hvor mange sykepleiere og andre helsefagarbeidere som burde være på jobb i forhold til antall beboere/pasienter i sykehjem. Forskjellene i ønsket bemanning kan ha ulike forklaringer, herunder (1) at pleietyngden varierer innen samme type avdeling, (2) pleietyngden endrer seg over tid, (3) variasjoner i ansattes personlige egenskaper og kompetanse, (4) og noen kommuner har bedre økonomi enn andre.

Ingen klar holdning

Det er vanskelig å konkludere hvorvidt de tillitsvalgte var positive eller negative til å innføre en standard bemanningsnorm for sykepleiere. Et stort flertall svarte at en norm ville heve og sikre kvaliteten. Samtidig svarte like mange at det var en fare for at den vil kunne fungere som en maksimumsnorm, selv om den bare blir veiledende. Informantene ga og uttrykk for at andre forhold, som økt kompetanseheving og det å planlegge i forhold til den aktuelle pasientgruppens behov, vil ha større betydning for kvaliteten.

Oppleves som underbemannet

Både i denne undersøkelsen og andre undersøkelser har et stort flertall ansatte i sykehjem gitt uttrykk for et betydelig tidspress i hverdagen på jobb. De opplever daglig og ukentlig at tiden de har til rådighet til den enkelte pasient ikke strekker til. Hvorfor fant vi da ikke et større sprik mellom planlagt bemanning som gjøres i tjenestene i dag, og hva som anses som nødvendig bemanning?

Forklaringen kan være at problemet ikke er antallet helsearbeidere som ifølge turnusplanene skal være på jobb, eller hvilken helsefaglig kompetanse disse har. Problemet kan snarere være at det ikke er samsvar mellom de turnusene som settes opp og faktisk bemanning.

Både denne undersøkelsen og andre kartlegginger og undersøkelser viser et stort og systematisk avvik mellom planlagt og faktisk bemanning. Undersøkelsene viser at avviket skyldes fravær - at færre sykepleiere og andre helsefagarbeidere er på jobb enn planlagt. Videre kan avviket forklares med at flere av vikarene var ufaglærte. I vår undersøkelse så vi også at sykehjemmene langt fra alltid satte inn vikarer, verken faglærte eller ufaglærte.

Høyt sykefravær

Ifølge tillitsvalgte og ansatte i tjenestene var et høyt sykefravær hovedgrunnen til avvik mellom plan og faktisk bemanning. Sammenlignet med andre deler av arbeidsmarkedet, er det et høyt sykefravær i den kommunale helse- og omsorgssektoren. Oversikter viser i perioden 2001-2013 en variasjon mellom ni og ti prosent i helse- og sosialtjenestene og mellom seks og syv prosent i arbeidsmarkedet forøvrig.

Data i vår undersøkelse ga en indikasjon på at sykehjem i liten grad planlegger ut fra forventet sykefravær. De fleste tillitsvalgte opplyste at forventet sykefravær ikke ble vurdert når turnus settes opp. Dette funnet harmonerer godt med opplysninger fra en studie i 2012, hvor intervjuede toppledere i fem kommuner oppga at det var vanskelig å planlegge bemanning i forhold til sykefravær.

Vi vil stille spørsmålstegn ved vurderingen. Sykefraværet er stabilt høyt innen sektoren og derfor relativt forutsigbart, svingninger til tross. Kommuner og sykehjem bør kunne ha oversikter over tidligere sykefravær og planlegge både når det gjelder økonomiske rammer som settes for hele sektoren, og for turnuslister for den enkelte tjeneste.

Minimumsnivået som den planlagte grunnbemanningen legges på i dag gir stor sårbarhet for fravær grunnet sykdom. Hvis grunnbemanningen tar i betraktning sannsynligheten for sykefravær, vil avviket mellom planlagt og faktisk bemanning kunne bli mindre. Samtidig kan man motvirke kostbar bruk av vikarer, og motvirke bruken av ufaglærte vikarer.

Planlagt og faktisk bemanning

Større samsvar mellom planlagt og faktisk bemanning kan være viktigere enn å innføre en standard bemanningsnorm. De store variasjonene i turnuser som settes opp for sykehjem, også mellom samme type avdelinger, viser at det kan være vanskelig å anbefale en fast bemanningsnorm for sykehjem i dag. Det blir vanskelig å gi en allmenngyldig rettesnor. Siden tillitsvalgtes vurdering av optimal bemanning og planlagt bemanning er ganske lik, virker det også som om det ikke er her problemet ligger.

Et stort flertall blant tillitsvalgte og ansatte forteller om et stort tidspress, med konsekvenser for den enkelte pasient. Vi tror imidlertid at en fast bemanningsnorm vil ha mindre effekt for kvaliteten i tjenestene enn man kanskje kunne håpe. Et mer nærliggende virkemiddel kan være at turnus planlegges basert på den kunnskapen kommunene har om forventet fravær. Da kan kommunene oppnå større samsvar mellom faktisk bemanning og det tjenestene selv opplever som optimal bemanning.