– Jeg ser en økende trakassering av varslere i offentlig sektor

For over 18 år siden ble Kari Breirem Norges første kjente varsler. Hun var da direktør i advokatfirmaet Bahr og nektet å utbetale en faktura på 1,5 millioner kroner som tidligere helseminister Tore Tønne hadde sendt til Bahr.

Da hun undersøkte nærmere for å kunne godkjenne utbetalingen til Tønne, viste det seg at hans krav allerede fra Bahrs side var krevet inn fra Aker RGI i en forfalsket faktura, slik at firmaet fikk dekket utbetalingen til Tønne.

Hun mente dette var hvitvasking og korrupsjon, der hensikten var å skjule Tønnes medvirkning i Kjell Inge Røkkes overtakelse av industrikonsernet Kværner. Hun varslet styreleder i Bahr.

Fikk sparken i stedet for ros

– I min enfoldighet regnet jeg med å få en positiv reaksjon. I stedet fikk jeg sparken og ble offentlig kompromittert, sier hun.

Dramaserien «Heksejakt» på TV 2 var inspirert av hennes bok om saken, På BA-HR bakke, fra 2007.

Breirem tar imot Sykepleien på sitt lille kontor i Brugata, hvor hun jobber som advokat i advokatfirmaet Hallgren & Hallgren as.

Hun har arbeidet med varslersaker i mange år.

– Pågangen har vært og er fortsatt svært stor, sier hun.

De fleste sakene gjelder ansatte som har varslet om kritikkverdige forhold, og som henvender seg fordi de mener seg utsatt for gjengjeldelse som følge av varslingen.

Men hun får også henvendelser fra både potensielle varslere som søker råd i forkant, og arbeidsgivere som ønsker råd om hvordan de skal behandle disse sakene på best mulig måte.

Hun har derfor laget enkle sjekklister basert på sine erfaringer (se faktabokser nederst i saken).

– Florence Nightingale var varsler

Da Breirem varslet høsten 2002, var varsling ukjent i Norge, selv om fenomenet varsling ikke var noe nytt i historisk sammenheng.

– Martin Luther var varsler da han gikk til angrep på den katolske kirkes avlatshandel. Det var også Florence Nightingale, da hun slo alarm om de forferdelige forholdene på militærsykehusene i Krimkrigen fra 1854 til 1856, sier Breirem.

Varsling som rettslig begrep er av ny dato, og så vidt hun vet, dukket det først opp i den amerikanske loven fra 1989: Whistleblower Protection Act. En rekke andre land var også tidlig ute med tilsvarende lovverk.

Omtalt som «ønskelig illojalitet»

Varsling hadde riktignok blitt omtalt i NOU 1999: 27 Ytringsfrihetskommisjonens innstilling:

 «Under særlige vilkår kan åpenbar illojalitet være tillatt og ønskelig. Vi tenker her på situasjoner der den ansatte varsler allmennheten om at vedkommende arbeidsplass er innblandet i korrupt, ulovlig, umoralsk eller annen skadelig aktivitet. Slik varsling omtales på engelsk som whistle blowing.»

– Men som rettslig begrep var altså varsling ukjent i Norge i 2002, sier Breirem.

Varslerlovgivningen kom i 2007

Lovbestemmelser om varsling ble tatt inn i arbeidsmiljøloven og trådte først i kraft i 2007. Det ble blant annet innført forbud mot gjengjeldelse overfor arbeidstakere som varsler om kritikkverdige forhold.

Gjengjeldelse defineres som «enhver ugunstig handling, praksis eller unnlatelse som er en følge av eller en reaksjon på at arbeidstaker har varslet, (for eksempel trusler, trakassering, usaklig forskjellsbehandling, sosial ekskludering eller annen utilbørlig opptreden, advarsel, endring i arbeidsoppgaver, omplassering eller degradering, suspensjon, oppsigelse, avskjed eller ordensstraff)».

Samtidig ble det innført delt bevisbyrde. Enkelt sagt vil det si at arbeidstaker (varsler) må legge frem opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse.

– Det stilles ikke strenge krav til bevis, sier Breirem.

Deretter må arbeidsgiver sannsynliggjøre at handlingen var begrunnet i andre forhold enn varslingen.

Mange varslet først

– Innføring av varslerbestemmelsene førte til at man følte seg trygg som varsler, og varslingsaktiviteten økte. Dessverre viste erfaringene at lovbestemmelsene ikke var utformet slik at de ga varslerne det nødvendige vern mot gjengjeldelse, forteller Kari Breirem og fortsetter:

– Eksempelvis opprettet mange arbeidsgivere såkalte «varslingsutvalg» som har vist seg å fungere lite tilfredsstillende på grunn av sin avhengighet til arbeidsgiver. Mange varslingssaker endte opp som personalsaker mot varsleren.

Resultatet ble etter hvert mindre varsling, det er dokumentert i en Fafo-rapport fra 2016.

– En undersøkelse fra samme år fra organisasjonen Lederne viser at det kun er halvparten av lederne som opplever kritikkverdige forhold, som varsler om dette, fordi de er redde for represalier, sier Breirem.

– Hva med saker som gjelder gjengjeldelse mot varslere?

– Skal man dømme etter de henvendelsene jeg får, er det flest varslersaker og gjengjeldelsessaker i det offentlige. Det gjelder i både statlige og kommunale virksomheter.

I de senere årene har hun merket en spesiell økning innen helse- og omsorgssektoren. 

– Det er spesielt foruroligende, fordi helsepersonell har en egen plikt til å varsle til tilsynsmyndighet om forhold som kan medføre fare for pasienters eller brukeres sikkerhet etter helsepersonellovens §17, sier hun.

New public management

– Hvorfor er det mer i det offentlige enn i det private, tror du?

– En mulig forklaring er at man i det private næringslivet er mer opptatt av omdømmet og bunnlinjen. Dersom det kritikkverdige forholdet blir kjent, kan det gå utover bunnlinjen. Man må derfor rydde opp. Samtidig har de nok større muligheter til å være raskt ute med sluttpakker og på den måten bli kvitt «problemet».

– I offentlig sektor har de ikke det samme økonomiske spillerommet. Dessuten tror jeg organiseringsmodellen new public management har hatt mye å si for at det er flere varslersaker og dermed også gjengjeldelsessaker i offentlig sektor.

– Hvordan da?

– Det har med oppbyggingen av ledelses- og resultatstrukturen å gjøre. Mellomlederne har et mye større ansvar enn tidligere. Budsjettet skal holdes, selv om ressursene ikke står i forhold til resultatkravene. Videre skal det rapporteres på en haug med kvalitetsindikatorer. Hvis det så kommer et varsel om noe kritikkverdig, er det lett å tenke «å, nei! Ikke på min vakt!»

Det baller på seg

Breirem har sett mange eksempler på at enkelte ledere da forsøker å dysse varselet ned, for eksempel gjennom å skjule fakta eller pynte på kaka, også overfor politikerne. Eller finne små ting, kanskje over lang tid, å ta varsleren for og på den måten omgjøre varselet til personalsak.

– Og så baller det på seg. Kanskje blir andre ledere involvert oppover i systemet. Lojaliteten mellom de ulike ledernivåene kan oppleves som sterk. Det kan føre til at sakene eskalerer og utvikles til noe større enn de hadde behøvd å bli hvis man bare hadde tatt tak i varselet da det kom, og behandlet det slik det skulle.

– Dette handler mye om hvordan ytringsklimaet på arbeidsplassen er, og hvordan ledelsen ser på et varsel: Som et verktøy for forbedring, eller som en pinlig gapestokk for ledelsen.

Dårlige avvikssystemer og lokale tillitsvalgtapparat

Foruten new public management ser Breirem også at andre faktorer har betydning for hvorvidt en varsler blir utsatt for gjengjeldelse.

– I utgangspunktet skulle man tro at melding gjennom avvikssystemene skulle fange opp avvikene, men erfaringene viser at når man ikke tar tak i disse avvikene, og problemet utvikler seg, blir konsekvensen en varsling om kritikkverdige forhold.

Hun legger til at det er grunn til å spørre om det er avvikssystemene som ikke er gode nok, eller om det er oppfølgingen av dem fra de ansvarlige som svikter.

– Videre kan det være at det lokale tillitsvalgtapparatet ikke fungerer etter sin forutsetning.

– Hvordan da?

– De lokale tillitsvalgte har en vanskelig rolle, der de både skal ivareta sine medlemmer og samtidig være en ansatt. Til tross for at loven sier at varslere kan varsle via tillitsvalgte, og dermed skulle gi de tillitsvalgte en ekstra beskyttelse, er virkeligheten dessverre ikke slik.

– Både tillitsvalgte og verneombud kan oppleve gjengjeldelser. Dermed har de ikke den beskyttelsen man kunne forvente. Samtidig har jeg erfaring fra saker der forholdet mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte er for nært, noe som kan føre til at tillitsvalgte ikke fyller sin oppgave.

– I tillegg må det sies at varslingssakene ofte har en kompleks karakter, med en blanding av psykologi og juss. Da kan det bli vanskelig for tillitsvalgte og verneombud å manøvrere. Tradisjonelt har de sin kompetanse innen lov- og avtaleverket rundt lønn, forhandling og HMS. Men varslingssakene handler som nevnt om mer enn det.

– Fagforeningene synes å være fraværende

Kari Breirem har ikke tall på hvor mange ganger offentlig ansatte har kommet til henne og fortalt hvordan de i alle år har betalt fagforeningskontingent, og så, når de virkelig trenger hjelp, fordi de står midt i en varslersak, får de ingen hjelp.

– Fagforeningene synes å være fraværende i varslersakene. Ifølge dem som tar kontakt med meg, sier fagforeningene: «Kom til oss når du er oppsagt». Jeg har et sterkt inntrykk av at de vegrer seg for å ta tak i disse sakene for sine medlemmer.

– Hva skorter det på?

– Om det er fordi de ikke har tilstrekkelig kunnskap, eller om det er fordi de ikke vil engasjere seg i disse sakene, er vanskelig å si. Men kanskje er det i all sin enkelhet frykt for å komme på kant med arbeidsgiver.

– Det er enklere å gå inn i en oppsigelsessak definert som personalsak, som egentlig var en varslersak. Så vil jeg føye til at i noen saker er den ansatte, det vil si varsleren, og den det varsles mot, medlem av samme fagorganisasjon. Det kan trolig være en utfordring.

En nasjonal varslingsenhet

Kari Breirem var medlem av regjeringens referanseutvalg i 2005 ved utarbeidingen av de første varslingsbestemmelsene. Hun foreslo allerede da en egen, nasjonal varslingsenhet.

– Mitt forslag var at dette skulle være et sted hvor varslere kunne få en uhildet behandling av varselet, og som skulle ivareta rettssikkerhet for begge parter, både den som varsler og den det blir varslet om, sier hun.

Forslaget fikk en reservert mottakelse. Både NHO og LO vendte tommelen ned.

I 2008 fremmet stortingsrepresentantene Odd Einar Dørum, André N. Skjelstad og Gunvald Ludvigsen et såkalt «dokument 8-forslag» i Stortinget om opprettelse av en slik varslingsenhet under Arbeidstilsynet, men ble nedstemt.

– Det er derfor både interessant, gledelig og ikke minst tankevekkende for meg at både LO, NHO og flere nå stiller seg positive til et varslingsombud, som ble foreslått av Varslingsutvalgets innstilling i 2018. Det er dessverre ikke blitt fulgt opp av regjeringen.

Varslingsutvalgets forslag

Varslingsutvalget som ble nedsatt av regjeringen i 2016 for å vurdere behovet for endring av varslingsbestemmelsene, leverte sin rapport NOU 2018:6 Varsling, verdier og vern i mars 2018.

Utvalget foreslo altså blant annet et nasjonalt varslingsombud som skal tilby støtte og bistand til både varslere, omvarslede og arbeidsgivere. Det skal tilby mekling og skal kunne sette i gang uavhengige undersøkelser av alvorlige varslingssaker.

Utvalgets flertall foreslo å opprette en egen nemnd for varslingssaker som skulle vurdere om det hadde funnet sted gjengjeldelse overfor varsleren etter varsling. Nemnda skulle ha kompetanse til å tilkjenne erstatning og oppreisning til varsleren. Varslingsnemnda var ment å være et lavterskeltilbud, slik at saker om gjengjeldelse kunne løses uten domstolsbehandling.

– I dag er det slik at varsler som mener seg utsatt for gjengjeldelse, selv må bringe sin sak inn for domstolen for vurdering av om det foreligger gjengjeldelse. Dette er svært kostbart for den enkelte og noe de fleste ikke har råd til, sier Breirem.

– En dårlig løsning

– Utredningen fra Varslingsutvalget er god, men problemet er at stortingsflertallet i liten grad fulgte opp forslagene. Arbeidsdirektoratet fikk oppgaven som «varslingsombud», men uten det formål og de virkemidler som Varslingsutvalget foreslo lagt til et ombud. Det var etter mitt skjønn en dårlig løsning, sier Breirem.

Nemnda for gjengjeldelsessaker er nå foreslått lagt til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Dette forslaget var på høring med frist 15. oktober. Rettsgruppen for varsling og etikk som ledes av Breirem, har i sitt høringssvar skrevet at det er nødvendig med en egen nemnd for disse sakene.

– Det kreves spesiell kompetanse å avklare de ulike problemstillinger som knytter seg til de subtile former for gjengjeldelse som finner sted i disse sakene, sier hun og legger til:

– De nye bestemmelsene som gjelder fra 1. januar 2020, er ikke en god nok ivaretakelse av alle parter i prosessen. Det være seg varsler, omvarslet eller arbeidsgivere. De nye lovbestemmelsene mangler dristighet og synes ikke å erkjenne at varsling er et nytt element i vår samfunns- og rettsorden.

Varslerhuset i Nederland

I Nederland opprettet de et eget hus for varslersaker i 2012: «Huis voor klokkenluiders», eller Whistleblowers centre, i første omgang som et prøveprosjekt. Varslerhuset kan vi kalle det på norsk.

– Det kanskje mest interessante er at initiativet til prøveprosjektet ble tatt av partene i arbeidslivet, både arbeidsgiverne og arbeidstakerne, sier Breirem.

Huset hadde en rådgivende og en undersøkende avdeling. Resultatene var gode, og i 2016 vedtok det nederlandske parlamentet Dutch Whistleblowers Act.

Samtidig ble institusjonen Varslerhuset permanent opprettet.

– Det må og skal erkjennes at ikke alle saker som pretenderer å være varsling om kritikkverdige eller ulovlige forhold, er det. Det er selvsagt avhengig av hvilke kriterier som legges til grunn, men hvis en ser på erfaringene fra Nederland, synes det som om en mindre andel av sakene senteret får inn, blir ansett som varsling om kritikkverdige forhold, sier Breirem.

I årsrapporten fra 2019 står det at av de 479 sakene Varslerhuset har fått om rådgivning siden 2016, er 75 ansett som varslersaker, 153 er fremdeles under etterforskning, og 251 er ikke varslersaker.