Fagutvikling
Publisert
Konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester
Sammendrag: Konkurranseutsetting vil være en viktig plattform
for tilbudet av pleie- og omsorgstjenester i årene som kommer. Det
er viktig å være klar over at denne utviklingen ikke er drevet fram
av noe faglig utviklingsarbeid, men av politiske prosesser. Det er
store forskjeller på fag og politikk på dette området. Den
politiske drivkraft bak konkurranseutsetting henter sin inspirasjon
fra den internasjonale arena. Det stilles enkle og viktige spørsmål
som ikke så lett kan besvares tilfredsstillende fra en faglig
plattform og i et kort tidsperspektiv. Konkurranseutsetting kan ha
faglige fordeler fordi forarbeidet bidrar til kompetanseoppbygging
og en sterkere rendyrking av forvalterrollen og
tjenesteproduksjonen. Kostnadene kan bli betydelig redusert, dels
ved inndragning av administrative stillinger. Oslo kommunes vedtak
om konkurranseutsetting av tjenesteproduksjonen ved et sykehjem og
en PRO-base i en bydel vil kunne gi et fagpolitisk svar på om
konkurranseutvikling vil lønne seg, evt. hva som vil være
avgjørende for den endelige konklusjonen, etter en evaluering av
langtidsresultatene. De foreløpige svarene fra bydelen tyder på at
konkurranseutsetting kan føre til kompetanseutvikling og bedre
rolleavklaring. Det er også et viktig funn at konkurranseutsetting
ikke er ensbetydende med privatisering.
Byrådet i Oslo bestemte våren 1999 at tjenesteproduksjonen ved St. Hanshjemmet sykehjem og St. Hanshaugen PRO-base som leverer hjemmebaserte tjenester i halvdelen av bydel St.Hanshaugen/Ullevål, skulle konkurranseutsettes. Konkurransedokumentet ble sendt ut 6. mars 2000. Frist for innsending av anbud var 5.mai 2000, og driftsovertakelse i september 2000.
Dette betydde en helt ny situasjon for bydelsforvaltningen. Konkurranseutsetting medførte i praksis en todeling av den eksisterende kommunale driftsmodellen på bydelsnivå, ved at forvaltningsdelen ble pålagt å planlegge og gjennomføre det praktiske arbeidet med å konkurranseutsette driften av tjenesten, mens tjenesteapparatet ble organisert som en rendyrket driftsavdeling underlagt Sekretariatet for internbud. Denne avdelingen ble innbudt til å delta i den kommende konkurransen uten andre fortrinn enn at de ansatte og ledelsen naturlig nok hadde en inngående kjennskap til forholdene.
I mellomtiden måtte forvaltning, administrasjon og drift videreføres. Prosessen startet høsten 1999 og beslutningen om hvem som ble valgt som driftsorganisasjon ble tatt i august 2000.
Denne rapporten handler ikke om synspunkter på dette valget, men er en oppsummering av selv prosessen og forberedelsene som ledet opptil et vedtak om hvem som skulle få driftsansvaret. Det var dessuten en rekke formelle regler i Oslo kommune som måtte følges, men disse forholdene som har et høyt detaljeringsnivå, vil vi ikke berøre i denne omgang.
Det første spørsmålet som bydelsadministrasjonen stilte seg, var om en skulle påta seg ekstraarbeidet med konkurranseutsetting internt i organisasjonen, eller om det skulle sette bort til et eksternt firma. Bydelen valgt det første alternativet ut fra en forestilling om at dette ville være en spennende prosess som en kunne benytte til læring og kompetanseoppbygging.
Dette har vært et relativt jomfruelig arbeid i og med at få kommuner har gjort dette tidligere. Dessuten er en bydel ikke direkte sammenliknbar med en kommune. Volummessig var dette også en betydelig oppgave i og med at St.Hanshaugen PRO-base (St.Hanshjemmet med 187 plasser og hjemmetjenestene med 569 brukere) er den største pleie- og omsorgstjeneste som hittil er blitt konkurranseutsatt i Norge.
Bydelsadministrasjonen har stort sett gjennomført dette arbeidet med egne krefter. En har fått nødvendig og nyttig hjelp fra et sentralt kontor i Oslo Rådhus samt begrenset ekstern konsulentbistand. Anslagsvis har over 90 prosent av arbeidet blitt utført av egen lokal arbeidskraft.
Kort beskrivelse av «arenaen» for konkurranseutsetting
Bydel St.Hanshaugen/Ullevål ligger sentralt i byen, og har både villabebyggelse og leiegårder. Det bor nå nesten 28 000 mennesker her, og en stor del av disse er meget gamle. Andel som er 90 år og eldre utgjør 1,3 prosent av befolkningen. Dette er den høyeste andel for alle bydeler i Oslo og trolig også i landssammenheng.
Under overskriften: «Største konkurranseutsetting av myke tjenester i Norge skjer i vår bydel», skrev Bydelssidene, som er administrasjonens informasjonskanal, til lokalbefolkningen i marsnummeret 2000 om konsekvensene for befolkningen Det var fire hovedbudskap:
1: Konkurranseutsettingen skal ikke få direkte konsekvenser for den enkelte bruker, fordi det er bestiller-delen av den kommunale forvaltningen som vil avgjøre hvem som skal være bruker, samt at befolkningen fortsatt skal få de tjenester de har krav på.
2: Det er ikke gitt at konkurransen fører til privat drift av tjenestene fordi kommunen selv skal komme med tilbud.
3: Bydelsdirektøren forventer at denne reformen vil føre til at det offentlige gjennom konkurransen vil få mer igjen for pengene, og da tenker jeg også på kvalitet. Det blir spennende å se om en slik konkurranse setter i gang nytenking på pleie- og omsorgsområdet. Uansett hvem som vinner, om det blir privat eller fortsatt kommunal drift, har det gjennom forberedelsene til konkurransen skjedd en fornuftig omorganisering av tjenesten i bydelen.
4: Det har vært politisk strid om konkurranseutsettingen og dette har fulgt den tradisjonelle høyre-venstre aksen i norsk politikk. Det er derfor viktig å understreke at konkurranseutsettingen i Oslo kom på grunnlag av politiske vedtak, og ikke som et resultat av en faglig helsepolitisk analyse av dagens drift. (1)
Politikk og fag. Internasjonalisering og markedstilpasning
Konkurranseutsetting er ikke noe nøytralt område hvor fagutviklingen kan ses løsrevet fra politikken. På den annen side vil deler av tjenesteproduksjonen kunne isoleres og sammenliknes på like fot i kommuner som har konkurranseutsatte tjenester og kommuner med en skjermet kommunal tjenesteproduksjon. Det som vil avgjøre utfallet av sammenligningen er kostnadene, og om brukerne er tilfreds med kvaliteten. Helse -og sosialsektorern er imidlertid et komplisert marked der faglige vurderinger også vil ha en viktig rolle. Derfor blir konkurranseutsetting en meget krevende oppgave å evaluere.
En av årsakene til at vi har fått et konkurranseutsettingsinitiativ i Oslo er at politikerne i stadig sterkere grad ser ut over landegrensene. I Arbeids- og administrasjonsutvalgets utredning Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? (2), er undertittelen En gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer. Et typisk trekk ved denne utredningen er at det nettopp er erfaringene fra andre land som benyttes i analysen, fordi vi har relativt begrenset erfaringsgrunnlag her i Norge. Dagens Næringsliv skriver i en oversiktsartikkel at den danske kommunen Farum tar imot 15 000 byråkrater og politikere årlig fordi denne kommunen er et utstillingsvindu for konkurranseutsetting (3). Her kalles denne type tjenesteyting for «offentlig-privat-samarbeid (OPS)». Det er karakterisert ved at den kommunale forvaltningen definerer rammene og innbyr private tjenesteytere til å komme med anbud: «Vi har beholdt ansvaret i kommunen, og så har vi bedt virksomheter som er eksperter på de enkelte tjenestene om å utføre oppgavene. Dersom jobben kan utføres billigere og bedre, er borgerne likeglade med hvem som gjør det.» Ifølge artikkelen er Farum en av verdens ti beste byer å bo i, og kommunen har erfaringer med denne type samarbeid siden 1993.
Grunnlaget for OPS er gitt i seks bud:
1: Bli billigst og best
2: Få stordriftsfordeler
3: Penger skal spares
4: Selg all eiendom
5: Lag idyll
6: Behold ansvaret
Som denne opplistingen viser, er det mye politikk og lite fag som ligger i bunnen på en slik imperativ liste for konkurranseutsetting.
Representanter for norsk eldreomsorg har imidlertid tidligere hatt mye å lære fra dansk eldreomsorg, derfor er det viktig med en åpen holdning til internasjonale erfaringer. Vi tror imidlertid at erfaringer med konkurranseutsetting i norske kommuner vil gi et bedre læringsgrunnlag fordi kunnskap om sammenhengen mellom rammebetingelser og tjenesteyting er en forutsetning for å lykkes på dette området.
Hva har vi lært?
Vi vil inndele våre erfaringer i de som er blitt opplevd som negative og i de positive. Pleie- og omsorg er et omfattende, komplisert og døgnkontinuerlig arbeidsområde, og konkurranseutsetting av denne type tjenester stiller på mange måte helt andre og større krav til krav spesifikasjon av tjenesteproduksjonen enn tradisjonelle anbudsrunder for innkjøp av skolebøker og penner og annet håndfast materiale. Tradisjonell kunnskap om markedskreftene er derfor ikke tilstrekkelig for å kunne gjennomføre denne prosessen på en slik måtte at kvaliteten i tjenestene kan bli tilgodesett. Videre er det viktig at de ulike tilbudene kan sammenliknes på en tilfredsstillende måte.
En annen viktig læring er at deler av arbeidet med å definere kravspesifikasjoner kan oppleves som faglig utviklende eller som en ulempe avhengig av om prosessen er arbeidskrevende og hvilke forventninger en har til resultatet.
Ulemper ved en slik prosess
Et vanlig trekk ved alle stabile organisasjoner er at all tid vanligvis utnyttes til å gjennomføre planlagte aktiviteter. Et innspill fra en overordnet myndighet om å skaffe til veie en metode for å kunne avgjøre en konkurranse mellom flere driftsorganisasjoner vil derfor nesten alltid oppleves som en byrde og som et uvelkomment direktiv. I tillegg fantes det flere forhold som ble opplevd som en ulempe:
Andre bydeler/kommuner har leiet inn firmaer til å gjennomføre dette arbeidet. En unngår derved en del ulemper, men mister også mange fordeler. En mellomløsning kan være at bydelen tar ansvaret for gjennomføringen, men setter ut deler av arbeidet til firmaer som kan utføre mer spesialiserte analyser. En vil derved få til en kompetanseoppbygging, men med mindre bruk av egne ressurser.
Anslagsvis var bruken av arbeidstimer ca. 1,5 årsverk, med en stipulert kostnad på rundt 400 000 kr. Indirekte blir kostnadene mye større fordi denne prosessen krever mye møtevirksomhet og interne diskusjoner, noe som vil gå ut over den rutinemessige tjenesteproduksjonen.
I tillegg til fokus på struktur, var arbeidet med detaljeringsnivået på kravspesifikasjonen tidkrevende. Bydelen vektla en ytelsesbasert spesifikasjon. Leverandørene fikk dermed selv mulighet til å utforme organisatoriske løsninger som på best mulig måte ivaretok bydelens behov for pleie- og omsorgstjenester.
Det er likevel ingen tvil om at tilbyderne har lagt ned betydelige ressurser i arbeidet med å utarbeide sine tilbud.
I dette skjæringspunktet kan det ligge en kilde til betydelig frustrasjon og motstand fordi helse- og sosialutdannet personale ikke er vant til å tenke i merkantile termer. På den annen side er økonomene ikke alltid klar over hvilken kompleks virkelighet som eksisterer innen pleie- og omsorgstjenestene. Slike tverrfaglig «sammenstøt» kan imidlertid bidra til ny erkjennelse og en omdefinering av gamle oppfatninger, slik at driften av den grunn blir mer effektiv.
Fordeler ved å arbeide med denne prosessen
En ubetinget fordel ved en slik utfordring er at det gir en helt annen mulighet for å se på den eksisterende administrasjon med nye øyne og ut fra en helt ny vinkel. Dette kan være meget nyttig i en «gammel» og meget «innkjørt» organisasjon som har tilpasset seg statlige rammebetingelser gjennom lang tid.
Vår erfaring med utarbeidelse av kravspesifikasjoner er at det har bidratt til en kompetanseoppbygging ved at myndighetsutøver har skaffet seg betydelig mer kunnskap både om detaljer og om sammenhenger mellom de ulike krav til driften. På den annen side kan tjenesteyter konsentrere seg om å bli effektiv og kvalitetsbevist innenfor de gitte økonomiske rammene.
Blir tjenestene bedre og billigere?
Dette er selvfølgelig det avgjørende spørsmålet, men det kan ikke besvares på dette tidspunkt fordi det krever oppfølging over hele kontraktsperioden. Det vi kan gjøre nå, er å se på de økonomiske rammene før og etter konkurranseutsettingen. Ifølge opplysninger fra bydelsadministrasjonen, ble det budsjettert 13 millioner kroner mindre til drift av institusjonen og de hjemmebaserte tjenestene i 2001 sammenliknet med 2000 som var før konkurranseutsettingen. Dette innebærer forventninger om en effektiviseringsgevinst på 12 prosent det første driftsåret.
Det som vil gi svaret på de økonomiske konsekvensene, er en detaljert gjennomgang av regnskapet for hele kontraktsperioden, det vil si etter 2003. Dette vil være et omfattende arbeid fordi regnskapets poster kan forandres over tid. En må derfor sørge for å «sammenlikne likt med likt».
Dette er både en viktig og nødvendig oppgave fordi økonomien er en av hovedbegrunnelse for å konkurranseutsette. Spørsmålet har to dimensjoner:
1.De samlede driftsutgifter
2.Eventuell endring av utgiftsprofilen og den interne sammenheng mellom tjenesteproduksjon og kostnadsnivå for deltjenester. For eksempel vil en reduksjon av utgiftene til pleietjenester være betenkelig dersom dette ikke kan koples til en registrert reduksjon av behovene. På den annen side vil en reduksjon av administrasjonsutgiftene sannsynligvis vurderes som en ønsket effekt av konkurranseutsettingen.
Diskusjon og foreløpige konklusjoner
Det kommunale anbudet vant begge konkurransene og dette «beviser» at konkurranseutsetting ikke er synonymt med privatisering. Det er dessuten viktig å understreke at det offentlige fortsatt skal bestemme hvem som skal få tildelt tjenester, samt omfanget av tjenesteytingen
Dette er meget viktige fakta som setter mye av den politiske retorikk i konkurranseutsettings-diskusjonen i det rette perspektiv. En viktig konklusjon er at befolkningens muligheter for å få hjelp ikke skal svekkes fordi om det gjennomføres konkurranse på driftssiden. Den andre viktige konklusjonen er at det offentlige kan vinne slik konkurranser, og at det ikke er gitt på forhånd at de private tilbudene vil være best.
De foreløpige konklusjonene fra konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester i Norge gir ikke noe klart svar på om dette bidrar til økt kvalitet og økonomiske gevinster, men noen av erfaringene kan tyde på at private firmaer har en bedre ledelse og en bedre arbeidsgiverpolitikk.
En fersk Fafo-rapport forsøker å oppsummere de siste årenes erfaringer med å konkurranseutsette kommunale tjenester (5). En av konklusjonene er at dette har vært relativt vellykket innen pleie- og omsorgstjenestene. Imidlertid er bildet relativt uensartet og det kan synes som bransje og funksjonsområde har større gjennomslag enn privat eller offentlig eierskap av tjenesteproduksjonen.
Når det gjelder spørsmålene om økonomiske gevinster av konkurranseutsettingen, og bedringer av kvaliteten, gir denne rapporten ikke noe svar. Dette viser at det trolig ikke er noen enkle og entydige svar på hovedspørsmålene, og at betydningen av konkurranseutsetting trolig er av mindre betydning enn det mange politikere og «ideologer» utbasunerer.
Erfaringene synes å tyde på at private firmaer synes å ha en bedre ledelse og en bedre arbeidsgiverpolitikk. Dette bør være et viktig læringsområde for den kommunale administrasjon. Teoretisk sett vil dette lede til bedre trivsel på arbeidsplassen og bedre ressursutnyttelse, noe som i neste instans bør føre til bedre tjenesteproduksjon.
Trolig finnes det ikke noe patentsvar på om konkurranseutsetting betyr bedre og billigere tjenester. Pleie- og omsorgstjenestene drives bedre i noen kommuner enn i andre. I de kommunene som har best kommunal drift vil en neppe få de største gevinstene ved konkurranseutsetting, mens en trolig vil få bedre resultater ved konkurranseutsetting av ineffektive kommunale tjenesteytere
Denne oversikten omfatter erfaringene med forberedelses- og gjennomføringsfase ved en av de hittil største konkurranseutsettingene i pleie- og omsorgstjenestene i Norge. I denne artikkelen gis ikke noe svar på hovedspørsmålene som gjelder økonomi og kvalitet, men selve prosessen synes å ha bidratt til en kompetanseheving i forvaltningen og en mer entydig rolleavklaring. I bydel St.Hanshaugen/Ullevål var det dessuten det kommunale anbudet som vant konkurransen. Det vil gjøre det lettere å evaluere effekten av konkurranseutsetting når kontrakten er fullført, fordi det er den kommunale driften før og etter konkurranseutsettingen som skal evalueres.
Litteratur
1. Informasjon fra Bydel St.Hanshaugen/Ullevål. Bydelssidene; 2000: 3.
2. Norges offentlige utredninger. Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? NOU 2000: 19.
3. Private dancers. Dagens Næringsliv 9.10.2000.
4. Konkurransegrunnlag. Åpen forhandlet konkurranse for drift av hjemmetjeneste og institusjon ved St.Hanshaugen Pro-base. Bydelsadministrasjonen. Mars 2000.
5. Moland LE, Borgen H. Konkurranseutsetting og nye organisasjonsformer i norske kommuner. Fafo-rapport 351. Forskningsstiftelsen Fafo 2001.
Byrådet i Oslo bestemte våren 1999 at tjenesteproduksjonen ved St. Hanshjemmet sykehjem og St. Hanshaugen PRO-base som leverer hjemmebaserte tjenester i halvdelen av bydel St.Hanshaugen/Ullevål, skulle konkurranseutsettes. Konkurransedokumentet ble sendt ut 6. mars 2000. Frist for innsending av anbud var 5.mai 2000, og driftsovertakelse i september 2000.
Dette betydde en helt ny situasjon for bydelsforvaltningen. Konkurranseutsetting medførte i praksis en todeling av den eksisterende kommunale driftsmodellen på bydelsnivå, ved at forvaltningsdelen ble pålagt å planlegge og gjennomføre det praktiske arbeidet med å konkurranseutsette driften av tjenesten, mens tjenesteapparatet ble organisert som en rendyrket driftsavdeling underlagt Sekretariatet for internbud. Denne avdelingen ble innbudt til å delta i den kommende konkurransen uten andre fortrinn enn at de ansatte og ledelsen naturlig nok hadde en inngående kjennskap til forholdene.
I mellomtiden måtte forvaltning, administrasjon og drift videreføres. Prosessen startet høsten 1999 og beslutningen om hvem som ble valgt som driftsorganisasjon ble tatt i august 2000.
Denne rapporten handler ikke om synspunkter på dette valget, men er en oppsummering av selv prosessen og forberedelsene som ledet opptil et vedtak om hvem som skulle få driftsansvaret. Det var dessuten en rekke formelle regler i Oslo kommune som måtte følges, men disse forholdene som har et høyt detaljeringsnivå, vil vi ikke berøre i denne omgang.
Det første spørsmålet som bydelsadministrasjonen stilte seg, var om en skulle påta seg ekstraarbeidet med konkurranseutsetting internt i organisasjonen, eller om det skulle sette bort til et eksternt firma. Bydelen valgt det første alternativet ut fra en forestilling om at dette ville være en spennende prosess som en kunne benytte til læring og kompetanseoppbygging.
Dette har vært et relativt jomfruelig arbeid i og med at få kommuner har gjort dette tidligere. Dessuten er en bydel ikke direkte sammenliknbar med en kommune. Volummessig var dette også en betydelig oppgave i og med at St.Hanshaugen PRO-base (St.Hanshjemmet med 187 plasser og hjemmetjenestene med 569 brukere) er den største pleie- og omsorgstjeneste som hittil er blitt konkurranseutsatt i Norge.
Bydelsadministrasjonen har stort sett gjennomført dette arbeidet med egne krefter. En har fått nødvendig og nyttig hjelp fra et sentralt kontor i Oslo Rådhus samt begrenset ekstern konsulentbistand. Anslagsvis har over 90 prosent av arbeidet blitt utført av egen lokal arbeidskraft.
Kort beskrivelse av «arenaen» for konkurranseutsetting
Bydel St.Hanshaugen/Ullevål ligger sentralt i byen, og har både villabebyggelse og leiegårder. Det bor nå nesten 28 000 mennesker her, og en stor del av disse er meget gamle. Andel som er 90 år og eldre utgjør 1,3 prosent av befolkningen. Dette er den høyeste andel for alle bydeler i Oslo og trolig også i landssammenheng.
Under overskriften: «Største konkurranseutsetting av myke tjenester i Norge skjer i vår bydel», skrev Bydelssidene, som er administrasjonens informasjonskanal, til lokalbefolkningen i marsnummeret 2000 om konsekvensene for befolkningen Det var fire hovedbudskap:
1: Konkurranseutsettingen skal ikke få direkte konsekvenser for den enkelte bruker, fordi det er bestiller-delen av den kommunale forvaltningen som vil avgjøre hvem som skal være bruker, samt at befolkningen fortsatt skal få de tjenester de har krav på.
2: Det er ikke gitt at konkurransen fører til privat drift av tjenestene fordi kommunen selv skal komme med tilbud.
3: Bydelsdirektøren forventer at denne reformen vil føre til at det offentlige gjennom konkurransen vil få mer igjen for pengene, og da tenker jeg også på kvalitet. Det blir spennende å se om en slik konkurranse setter i gang nytenking på pleie- og omsorgsområdet. Uansett hvem som vinner, om det blir privat eller fortsatt kommunal drift, har det gjennom forberedelsene til konkurransen skjedd en fornuftig omorganisering av tjenesten i bydelen.
4: Det har vært politisk strid om konkurranseutsettingen og dette har fulgt den tradisjonelle høyre-venstre aksen i norsk politikk. Det er derfor viktig å understreke at konkurranseutsettingen i Oslo kom på grunnlag av politiske vedtak, og ikke som et resultat av en faglig helsepolitisk analyse av dagens drift. (1)
Politikk og fag. Internasjonalisering og markedstilpasning
Konkurranseutsetting er ikke noe nøytralt område hvor fagutviklingen kan ses løsrevet fra politikken. På den annen side vil deler av tjenesteproduksjonen kunne isoleres og sammenliknes på like fot i kommuner som har konkurranseutsatte tjenester og kommuner med en skjermet kommunal tjenesteproduksjon. Det som vil avgjøre utfallet av sammenligningen er kostnadene, og om brukerne er tilfreds med kvaliteten. Helse -og sosialsektorern er imidlertid et komplisert marked der faglige vurderinger også vil ha en viktig rolle. Derfor blir konkurranseutsetting en meget krevende oppgave å evaluere.
En av årsakene til at vi har fått et konkurranseutsettingsinitiativ i Oslo er at politikerne i stadig sterkere grad ser ut over landegrensene. I Arbeids- og administrasjonsutvalgets utredning Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? (2), er undertittelen En gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer. Et typisk trekk ved denne utredningen er at det nettopp er erfaringene fra andre land som benyttes i analysen, fordi vi har relativt begrenset erfaringsgrunnlag her i Norge. Dagens Næringsliv skriver i en oversiktsartikkel at den danske kommunen Farum tar imot 15 000 byråkrater og politikere årlig fordi denne kommunen er et utstillingsvindu for konkurranseutsetting (3). Her kalles denne type tjenesteyting for «offentlig-privat-samarbeid (OPS)». Det er karakterisert ved at den kommunale forvaltningen definerer rammene og innbyr private tjenesteytere til å komme med anbud: «Vi har beholdt ansvaret i kommunen, og så har vi bedt virksomheter som er eksperter på de enkelte tjenestene om å utføre oppgavene. Dersom jobben kan utføres billigere og bedre, er borgerne likeglade med hvem som gjør det.» Ifølge artikkelen er Farum en av verdens ti beste byer å bo i, og kommunen har erfaringer med denne type samarbeid siden 1993.
Grunnlaget for OPS er gitt i seks bud:
1: Bli billigst og best
2: Få stordriftsfordeler
3: Penger skal spares
4: Selg all eiendom
5: Lag idyll
6: Behold ansvaret
Som denne opplistingen viser, er det mye politikk og lite fag som ligger i bunnen på en slik imperativ liste for konkurranseutsetting.
Representanter for norsk eldreomsorg har imidlertid tidligere hatt mye å lære fra dansk eldreomsorg, derfor er det viktig med en åpen holdning til internasjonale erfaringer. Vi tror imidlertid at erfaringer med konkurranseutsetting i norske kommuner vil gi et bedre læringsgrunnlag fordi kunnskap om sammenhengen mellom rammebetingelser og tjenesteyting er en forutsetning for å lykkes på dette området.
Hva har vi lært?
Vi vil inndele våre erfaringer i de som er blitt opplevd som negative og i de positive. Pleie- og omsorg er et omfattende, komplisert og døgnkontinuerlig arbeidsområde, og konkurranseutsetting av denne type tjenester stiller på mange måte helt andre og større krav til krav spesifikasjon av tjenesteproduksjonen enn tradisjonelle anbudsrunder for innkjøp av skolebøker og penner og annet håndfast materiale. Tradisjonell kunnskap om markedskreftene er derfor ikke tilstrekkelig for å kunne gjennomføre denne prosessen på en slik måtte at kvaliteten i tjenestene kan bli tilgodesett. Videre er det viktig at de ulike tilbudene kan sammenliknes på en tilfredsstillende måte.
En annen viktig læring er at deler av arbeidet med å definere kravspesifikasjoner kan oppleves som faglig utviklende eller som en ulempe avhengig av om prosessen er arbeidskrevende og hvilke forventninger en har til resultatet.
Ulemper ved en slik prosess
Et vanlig trekk ved alle stabile organisasjoner er at all tid vanligvis utnyttes til å gjennomføre planlagte aktiviteter. Et innspill fra en overordnet myndighet om å skaffe til veie en metode for å kunne avgjøre en konkurranse mellom flere driftsorganisasjoner vil derfor nesten alltid oppleves som en byrde og som et uvelkomment direktiv. I tillegg fantes det flere forhold som ble opplevd som en ulempe:
- Brudd med virksomhetsplanleggingssystematikken. I offentlig virksomhet har virksomhetsplanlegging vært en sentral arena for å fatte en beslutning i mange av prioriteringsdebattene. Dette har resultert i et formelt dokument som mange har et eierforhold til. Med en tidfestet konkurranseutsettingsarbeid som første prioritet ble hele dette arbeidsgrunnlaget overprøvd uten at de ansatte hadde noen innflytelse, noe som av mange ble opplevd nesten som et brudd på spillereglene for kommunale beslutninger. I bydelen var det brukt mye energi på planlegging av et kvalitets- og utviklingsarbeid som satte pasienten i fokus og som skulle spisse virksomheten mot en gruppe brukere som åpenbart fikk for lite tjenester. Dette fokuset i virksomhetsplanen måtte nå forlates til fordel for konkurranseutsettingsforberedelser.
- Oppbrudd fra en trygg situasjon for mange av de ansatte. Dette handler både om en trygg arbeidsplass, om en langsiktig planlegging av yrkeslivet og om pensjonsrettigheter. Skrekkvisjonen var at fagpersonalet skulle «flykte» til nabobydelene. Den lokale bydelsadministrasjonen var imidlertid tidlig på banen med et allmøte høsten 1998 hvor alle kort ble lagt på bordet. Tidlig og fullstendig informasjon er derfor en viktig handling i denne situasjonen. En ekstra ulempe var imidlertid at sentrale policy-regler om personalets rettigheter kom seint fra Rådhuset. Erfaringene var at det nesten ikke kom oppsigelser som var begrunnet med konkurranseutsetting. Tvert imot var det noen som mente at en mer privat driftsform kunne åpne for høyere lønninger.
- Betydelig tidsbruk for å komme fram til kravspesifikasjonene. Kravspesifikasjonene for pleie- og omsorgstjenester har et betydelig omfang og mange detaljer. Konkurransegrunnlaget for de hjemmebaserte tjenestene og institusjonen var på 31 tettskrevne A4-sider. I tillegg var det 28 vedlegg på ca. 100 sider (4). Dette er nødvendig dokumentasjon, og omfang og innhold krever en betydelig ressursinnsats fra mange nivåer i organisasjonen. Tidsbruken blir derfor omfattende om arbeidet i hovedsak skal gjennomføres med egne ressurser. Fordelen blir en kompetanseoppbygging i organisasjonen og en mer inngående kunnskap til rammer, økonomi og drift.
Andre bydeler/kommuner har leiet inn firmaer til å gjennomføre dette arbeidet. En unngår derved en del ulemper, men mister også mange fordeler. En mellomløsning kan være at bydelen tar ansvaret for gjennomføringen, men setter ut deler av arbeidet til firmaer som kan utføre mer spesialiserte analyser. En vil derved få til en kompetanseoppbygging, men med mindre bruk av egne ressurser.
Anslagsvis var bruken av arbeidstimer ca. 1,5 årsverk, med en stipulert kostnad på rundt 400 000 kr. Indirekte blir kostnadene mye større fordi denne prosessen krever mye møtevirksomhet og interne diskusjoner, noe som vil gå ut over den rutinemessige tjenesteproduksjonen.
- Komplisert prosess med mange detaljer som fagpersonalet i Pleie- og omsorg måtte få oversikt over og kunne svare på.
I tillegg til fokus på struktur, var arbeidet med detaljeringsnivået på kravspesifikasjonen tidkrevende. Bydelen vektla en ytelsesbasert spesifikasjon. Leverandørene fikk dermed selv mulighet til å utforme organisatoriske løsninger som på best mulig måte ivaretok bydelens behov for pleie- og omsorgstjenester.
- Betydelig tidsbruk for tilbyderne.
Det er likevel ingen tvil om at tilbyderne har lagt ned betydelige ressurser i arbeidet med å utarbeide sine tilbud.
- Endrede roller som bestiller og utfører av tjenester kan være en ubehagelig opplevelse for nære kolleger.
I dette skjæringspunktet kan det ligge en kilde til betydelig frustrasjon og motstand fordi helse- og sosialutdannet personale ikke er vant til å tenke i merkantile termer. På den annen side er økonomene ikke alltid klar over hvilken kompleks virkelighet som eksisterer innen pleie- og omsorgstjenestene. Slike tverrfaglig «sammenstøt» kan imidlertid bidra til ny erkjennelse og en omdefinering av gamle oppfatninger, slik at driften av den grunn blir mer effektiv.
Fordeler ved å arbeide med denne prosessen
En ubetinget fordel ved en slik utfordring er at det gir en helt annen mulighet for å se på den eksisterende administrasjon med nye øyne og ut fra en helt ny vinkel. Dette kan være meget nyttig i en «gammel» og meget «innkjørt» organisasjon som har tilpasset seg statlige rammebetingelser gjennom lang tid.
- Forvaltningen får se den direkte sammenheng mellom pris og ytelse, slik at en lettere kan prioritere.
- Skillet mellom forvaltning og produksjon bidrar til bedre rolleforståelse.
Vår erfaring med utarbeidelse av kravspesifikasjoner er at det har bidratt til en kompetanseoppbygging ved at myndighetsutøver har skaffet seg betydelig mer kunnskap både om detaljer og om sammenhenger mellom de ulike krav til driften. På den annen side kan tjenesteyter konsentrere seg om å bli effektiv og kvalitetsbevist innenfor de gitte økonomiske rammene.
Blir tjenestene bedre og billigere?
Dette er selvfølgelig det avgjørende spørsmålet, men det kan ikke besvares på dette tidspunkt fordi det krever oppfølging over hele kontraktsperioden. Det vi kan gjøre nå, er å se på de økonomiske rammene før og etter konkurranseutsettingen. Ifølge opplysninger fra bydelsadministrasjonen, ble det budsjettert 13 millioner kroner mindre til drift av institusjonen og de hjemmebaserte tjenestene i 2001 sammenliknet med 2000 som var før konkurranseutsettingen. Dette innebærer forventninger om en effektiviseringsgevinst på 12 prosent det første driftsåret.
Det som vil gi svaret på de økonomiske konsekvensene, er en detaljert gjennomgang av regnskapet for hele kontraktsperioden, det vil si etter 2003. Dette vil være et omfattende arbeid fordi regnskapets poster kan forandres over tid. En må derfor sørge for å «sammenlikne likt med likt».
Dette er både en viktig og nødvendig oppgave fordi økonomien er en av hovedbegrunnelse for å konkurranseutsette. Spørsmålet har to dimensjoner:
1.De samlede driftsutgifter
2.Eventuell endring av utgiftsprofilen og den interne sammenheng mellom tjenesteproduksjon og kostnadsnivå for deltjenester. For eksempel vil en reduksjon av utgiftene til pleietjenester være betenkelig dersom dette ikke kan koples til en registrert reduksjon av behovene. På den annen side vil en reduksjon av administrasjonsutgiftene sannsynligvis vurderes som en ønsket effekt av konkurranseutsettingen.
Diskusjon og foreløpige konklusjoner
Det kommunale anbudet vant begge konkurransene og dette «beviser» at konkurranseutsetting ikke er synonymt med privatisering. Det er dessuten viktig å understreke at det offentlige fortsatt skal bestemme hvem som skal få tildelt tjenester, samt omfanget av tjenesteytingen
Dette er meget viktige fakta som setter mye av den politiske retorikk i konkurranseutsettings-diskusjonen i det rette perspektiv. En viktig konklusjon er at befolkningens muligheter for å få hjelp ikke skal svekkes fordi om det gjennomføres konkurranse på driftssiden. Den andre viktige konklusjonen er at det offentlige kan vinne slik konkurranser, og at det ikke er gitt på forhånd at de private tilbudene vil være best.
De foreløpige konklusjonene fra konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester i Norge gir ikke noe klart svar på om dette bidrar til økt kvalitet og økonomiske gevinster, men noen av erfaringene kan tyde på at private firmaer har en bedre ledelse og en bedre arbeidsgiverpolitikk.
En fersk Fafo-rapport forsøker å oppsummere de siste årenes erfaringer med å konkurranseutsette kommunale tjenester (5). En av konklusjonene er at dette har vært relativt vellykket innen pleie- og omsorgstjenestene. Imidlertid er bildet relativt uensartet og det kan synes som bransje og funksjonsområde har større gjennomslag enn privat eller offentlig eierskap av tjenesteproduksjonen.
Når det gjelder spørsmålene om økonomiske gevinster av konkurranseutsettingen, og bedringer av kvaliteten, gir denne rapporten ikke noe svar. Dette viser at det trolig ikke er noen enkle og entydige svar på hovedspørsmålene, og at betydningen av konkurranseutsetting trolig er av mindre betydning enn det mange politikere og «ideologer» utbasunerer.
Erfaringene synes å tyde på at private firmaer synes å ha en bedre ledelse og en bedre arbeidsgiverpolitikk. Dette bør være et viktig læringsområde for den kommunale administrasjon. Teoretisk sett vil dette lede til bedre trivsel på arbeidsplassen og bedre ressursutnyttelse, noe som i neste instans bør føre til bedre tjenesteproduksjon.
Trolig finnes det ikke noe patentsvar på om konkurranseutsetting betyr bedre og billigere tjenester. Pleie- og omsorgstjenestene drives bedre i noen kommuner enn i andre. I de kommunene som har best kommunal drift vil en neppe få de største gevinstene ved konkurranseutsetting, mens en trolig vil få bedre resultater ved konkurranseutsetting av ineffektive kommunale tjenesteytere
Denne oversikten omfatter erfaringene med forberedelses- og gjennomføringsfase ved en av de hittil største konkurranseutsettingene i pleie- og omsorgstjenestene i Norge. I denne artikkelen gis ikke noe svar på hovedspørsmålene som gjelder økonomi og kvalitet, men selve prosessen synes å ha bidratt til en kompetanseheving i forvaltningen og en mer entydig rolleavklaring. I bydel St.Hanshaugen/Ullevål var det dessuten det kommunale anbudet som vant konkurransen. Det vil gjøre det lettere å evaluere effekten av konkurranseutsetting når kontrakten er fullført, fordi det er den kommunale driften før og etter konkurranseutsettingen som skal evalueres.
Litteratur
1. Informasjon fra Bydel St.Hanshaugen/Ullevål. Bydelssidene; 2000: 3.
2. Norges offentlige utredninger. Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? NOU 2000: 19.
3. Private dancers. Dagens Næringsliv 9.10.2000.
4. Konkurransegrunnlag. Åpen forhandlet konkurranse for drift av hjemmetjeneste og institusjon ved St.Hanshaugen Pro-base. Bydelsadministrasjonen. Mars 2000.
5. Moland LE, Borgen H. Konkurranseutsetting og nye organisasjonsformer i norske kommuner. Fafo-rapport 351. Forskningsstiftelsen Fafo 2001.
0 Kommentarer