Er offentlig sektor ineffektiv?

Det er noe opplagt riktig i at verdier må skapes før de kan brukes. Hver dag erfarer vi at penger må tjenes før vi kan kjøpe det daglige brød, betale lån eller ta ferie. Bedrifter går over ende om de ikke selger nok til å betale sine ansatte. Foreldre lærer sine unger at det må ytes før det kan nytes. Folkevisdommen sier at det må settes tæring etter næring.

Denne forestillingen om at noen typer virksomhet er produktiv, mens andre bare er en anvendelse av verdier som først er skapt, brukes ofte i det politiske ordskiftet. Det er blitt en vedtatt sannhet at privat sektor er produktiv, mens det som foregår i offentlig sektor, underforstått, bare fordeler verdier andre har skapt. Derfor, hevdes det, må myndighetene legge til rette for at privat sektor kan "tåle den byrde" som offentlig sektor er.

Bare juridisk skille

Verken hverdagslivets erfaringer eller politiske debatter er sjeldent et godt utgangspunkt for å forstå hvordan hele samfunnets økonomi fungerer. Og det er en utbredt misforståelse at skillet mellom verdiskapende og verdifordelende virksomhet kommer fra økonomifaget. Heller ikke skillet mellom offentlig og privat sektor har noen økonomisk betydning. Dette kommer fra jussen, og forteller bare hvem som eier virksomheten. 

Verdiskaping i økonomisk forstand betyr å kombinere ressurser (arbeid, kunnskap, utstyr, bygninger osv.) til en ny vare eller en tjeneste som verdsettes mer enn ressursene hver for seg. Det er hva vi ønsker og verdsetter mest, i forhold til hva som alternativt kan lages med de samme ressursene, som bestemmer om noe er verdiskapende eller ikke.

Om vi ønsker å ta godt vare på våre aller eldste (framfor bedre boliger eller finere biler), så vil bruk av arbeidskraft til å yte omsorgstjenester være verdiskapning så godt som noe. Dette må igjen skilles fra at eldreomsorg kan organiseres på ulik måte: i en offentlig sektor hvor statsmakten framskaffe ressursene (gjennom skatter), i et marked hvor ressursene framskaffes ved at den eldre selv betaler, eller innen familien ved at familiemedlemmer stiller ubetalt arbeidstid til rådighet. Om det brukes like mye ressurser til å framstille samme tjeneste i alle tre sektorene, er ingen sektor mer verdiskapende enn en annen.

Lettere å måle

Derimot er det nesten alltid andre fordeler og ulemper knyttet til hvilken sektor som benyttes. For eksempel vil offentlig sektor kunne fordele tjenester mellom brukere ut fra faglige vurderinger på en måte marked eller familiebaserte tjenester ikke kan. Markedet på sin side, vil være best på å kunne gi eldre med mye penger tilgang før andre og en større kundemakt over produsenten. Omsorgstjenester som produseres i familien kan, hevdes det, gi en nærhet mellom omsorgsgiver og mottaker som verken offentlig eller markedsbasert produksjon klarer. 

Hvis det da er slik at verdiskapning bestemmes av hva som blir produsert med hvor mye ressurser, (og ikke av hvem som produserer), hvor kommer da forestillingen om at det som skjer i markedet er mer effektivt? Jo, fra det enkle forhold at i et marked er verdiskapningen så lett å måle med tall. Når et gode blir solgt, kan verdien måles direkte som produsentens inntekt fra salget. Siden goder som produseres i offentlig sektor (eller i familien) ikke selges, oppstår heller ingen salgsinntekt. Dermed ser det ut som at produksjonen bare består av kostnader.

Fordelene, altså selve verdiskapningen, blir mer diffus og usynlig enn når en bedrift kan bokføre et overskudd. Men at en verdiskapning ikke lar seg måle direkte er ikke det samme som at den ikke finner sted. Det blir absurd å si at en tannlege er verdiskapende (fordi pasienten betaler direkte), mens en fastlege bare bruker ressurser skapt et annet sted.

Rike på varer og velferd

Hensikten med all produksjon i et land er at flest mulig innbyggere skal ha det så godt og trygt som mulig med de ressursene som er til rådighet. For å oppnå denne velferden produserer et land noen goder selv, mens andre goder produseres for å bytte til seg det man trenger.

Store deler av velferdsgodene produserer vi i Norge med offentlig sektor; utdanning, helse og omsorg. Mesteparten av de varene vi ønsker oss, bytter vi til oss fra noen som ønsker det vi har mye av: Vi har olje, fisk og metaller, kineserne har klær, elektronikk og husholdningsmaskiner.

Jo mer vi kan fremstille varene vi bytter fra oss med mindre bruk av arbeidskraft, jo mer kan arbeidskraft overføres fra vareproduksjon til å økte tilbudet av velferdstjenester. Det er denne overføringen av arbeidskraft fra vareproduksjon til tjenester som er, og i et halvt århundre har vært, selve drivkraften i velferdssamfunnets utvikling. Vi er blitt rike både i vårt forbruk av varer og i tilgangen på sosial trygghet og velferdstjenester.

Vellykket velferd

Når et lands befolkning på denne måten oppnår et høyt velstandsnivå, skjer to ting: For det første blir tilgangen på tjenester viktigere for vår livskvalitet. Vi lever lenger, og ønsker mer pensjoner, helsetilbud og omsorgstjenester.

For det annet, for å få nok arbeidskraft til å fremstille de velferdstjenestene, må verdien av de varene vi bytter fra oss øke. Det betyr at vi må utvikle mer avanserte produkter som andre er villige til å betale mye for. I praksis betyr det at de varene vi produserer må baseres på en verdiskapning markedet selv ikke klarer, nemlig en svært kompetent arbeidskraft, som arbeider i høyteknologisk virksomhet og i organisasjoner med stor evne til å tilpasse seg et skiftende verdensmarked.

I de siste tyve årene er det spredt et budskap om at velferdsstatens utgifter må holdes nede, for at ressurser kan frigjøres til å satse på vareproduksjon. Gradvis er det imidlertid blitt klarere at land som har fulgt denne oppskriften, ikke har opplevd den største velstandsutviklingen. I stedet er det land med store velferdsstater, særlig Norden, som har klart seg best.

Økt sosial kapital

Derfor stilles nå et nytt spørsmål blant økonomer: Hva er det ved den nordiske velferdsmodellen, og vekten på jevn fordeling, som har vist seg å fungere så godt, også for den vareproduserende delen av økonomien?

For det første legges det vekt på den høye sysselsettingen, særlig blant kvinner. Dette er muliggjort gjennom gode permisjonsordninger for foreldre med barn. Også det offentlige tilbudet av barnehager og eldreomsorg har bidratt til økt yrkesdeltakelse.

For det annet, det offentlige skolevesenet, og gratis høyere utdanning spiller en nøkkelrolle i å mobilisere befolkningens talenter, og til å få fram et høyt nivå på den kompetansen som trengs. For det tredje, mye tyder på at stor likhet i levekår gjør omstilling lettere. Likhet øker nivået på såkalt sosial kapital, noe som igjen øker bedrifters evne til kreativitet, reorganisering og nyskaping. Vår velferdsstat skaper mye av verdien trygghet, og det igjen øker vår evne til å være med på omstillinger.

Og sist, men ikke minst, til tross for sine fortsatte mangler og utilstrekkeligheter, velferdsstaten skaper nettopp de verdier og goder vi ønsker mer av: inntektssikring, helse og omsorg.

Krise gir nytt svar

Folkevisdommen har rett i at verdier må skapes før de kan brukes. Om ikke kvinner føder barn, som skole- og helsevesen kan utvikle til høykompetent og god arbeidskraft, blir det ikke mye verdier å anvende i privat sektors vareproduksjon.

Og med finanskrise og utrygghet kommer skjulte sammenhenger til syne. I tyve år har mange trodd at det er markedet som skaper forutsetningen for offentlig sektor. Nå oppdages det motsatte: Uten en sterk offentlig sektor bryter markedet sammen.

  Kåre Hagen er førsteamanuensis og instituttleder på Handelshøyskolen BI