Fra "New public management" til "New public governance"

Forfatter: Ole Berg, Professor

Betegnelsen «New Public Management» (NPM) – ny offentlig ledelse, er hyppig brukt i debatten om offentlig styring siden den britiske statsviteren Christopher Hood lanserte den i 1991 (1). I slutten av forrige århundre ble også betegnelse «New Public Governance» (NPG) lansert, av den Edinburgh-baserte samfunnsviteren Stephen Osborne (2). I denne artikkelen vil jeg se på hvordan den første betegnelsen ble til som et forsøk på teoretisk å «fange» den endringen i vestlig statlig styring som skjedde fra midten i 1970-årene, men spesielt fra 1980-årene, og hvordan den andre betegnelsen er foreslått for å «fange» den endringen som har skjedd i statlig styring siden 1990- eller 2000-årene.

Resultatorientering

Den nye offentlige ledelsen blir gjerne beskrevet som en overgang fra forvaltningsstyring og -ledelse til forretningsmessig inspirert offentlig styring og ledelse. Den gamle styringen og ledelsen hadde utspring i lover, gitt av folkevalgte organer, og ble anvendt av et «ansiktsløst» byråkrati. Den var altså rettsstatlig. Den nye styringen og ledelsen hadde også et rettslig grunnlag, men dette var begrenset. Det dynamiske elementet i den nye styringen og ledelsen var en spesifisering og prioritering av mål. Det var altså en endring fra overveiende regelorientert til overveiende mål- og resultatorientert styring og ledelse. Den innebar også at forvaltningen skulle fungere mindre på grunnlag av juridisk og mer på grunnlag av økonomisk kunnskap.

Nye statlige oppgaver

Denne endringen i styrings- og ledelsesform reflekterte endringene i statens oppgaver. I løpet av det 20. århundre vokste staten frem som en institusjon som styrte og ledet stadig mer av livet i samfunnet. Også i løpet av det 19. århundre hadde statens oppgaver vokst, men veksten ble holdt i tømme av en liberal filosofi. Staten skulle nøye seg med å skape rammebetingelsene for det borgerlige samfunns frie utfoldelse, i stor grad basert på konkurranse, og bringe til veie såkalte offentlige goder, altså goder konkurransemarkedet ikke kan skape i tilstrekkelig grad. Goder som, når de er skapt, ikke kan forbeholdes dem som betaler for dem og som ikke kan brukes opp, er offentlige. Fyrlykten og allmenne miljøtiltak er eksempler på utpreget offentlige goder. Men etter hvert som tilbyderne i mange markeder ble færre ble reguleringen mer krevende. De store tilbyderne kapret ofte etterspørrerne gjennom reklame eller formell binding, noe som gjorde regulerernes oppgave enda vanskeligere.

Velferdsstaten

For cirka hundre år siden førte statens demokratisering til at den fikk store, nye oppgaver, nemlig å omfordele: Staten ble også til en stadig mer ambisiøs velferdsstat. I løpet av etterkrigstiden, men særlig fra 1960-årene, hadde den offentlige sektor sterk vekst i alle vestlige land. Demokratisk som den var, ble den utsatt for et voksende press om å ta seg av alt som var «galt» i samfunnet. Den ble den allmenne problemløser. Utover i 1970-årene, påskyndet av den økonomiske krisen som fulgte i kjølvannet av Yom Kippur-krigen og oljesjokkene, skapte dette allmenn bekymring. Økonomer foreslo delvis større offentlig tilbakeholdenhet, også velferdspolitisk. Dette betød å overlate mer til markeder der konkurransen igjen kunne ta over flere samordnings- og nyskapningsoppgaver, og delvis i større grad fagliggjøre statens styring. Det siste innebar å avgrense den løpende folkelige maktutøvelsen. Mer skulle overlates til styringsfagfolk og en merkantilt inspirert omorganisering av den offentlige sektor (3).

England og USA

Storbritannias statsminister Margaret Thatcher (1979) og USAs president Ronald Reagan (1981) ga folkevalgt støtte til denne avpolitiseringen og fagliggjøringen av statlig styring. Staten skulle igjen organiseres primært som en regulator, om enn en mer aktiv sådan enn i det 19. århundre. I den grad den skulle eie og drive indirekte verdiskapende virksomhet, som infrastruktur, kraftverk, visse typer industri, skoler og sykehus, burde den gjøre det på merkantilt vis, hvor myndighetsinstanser opptrådte som eiere og bestillere og virksomhetene ble fristilt og profesjonelt ledet. Det var dette som i betydelig grad skjedde i 1980- og 1990-årene, også i Norge, men her var graden av privatisering mindre enn i for eksempel i USA og Storbritannia. Typiske uttrykk for utviklingen i Norge er det generelle programmet «Den nye staten» fra 1987 (4), med virksomhetsplanlegging som praktisk strategi innad i forvaltningen, og med fristilling og delvis privatisering nedad og utad. Et eksempel på det siste er omdannelsen av Tele(graf)-verket, først til statlig forvaltningsselskap (1992), så til statlig aksjeselskap (1994), med det mer kommersielle navnet Telenor (1995) og endelig (2000) til delprivatisert, i hovedsak profittorientert, aksjeselskap. Et annet eksempel er nasjonaliseringen av sykehusene og omdannelsen av dem til målstyrte helseforetak (2002).

Ny offentlig ledelse

Dette fagliggjørende og politikkbegrensende regimeskiftet kalles altså ny offentlig ledelse. Skiftet er så vidt markert at det er naturlig å gi det en egen merkelapp. Når det er sagt, bør det også nevnes at en gradvis fagliggjøring, og politikkbegrensning, av statsstyret hadde startet langt tidligere. Innføringen av rettsstaten i Norge i 1814 innebar i noen grad å legge statsstyret i juristers hender. Men fra 1840-årene ble substanseksperter, ingeniører, juristøkonomer, leger og skolefolk i økende grad premissgivere for den ellers nokså juridiske styringen. Den prinsipielle, idealistiske lovgivningen ble mindre sentral, og en ny, instrumentell, lovgivning vokste frem – altså en lovgivning som skulle gi en juridisk ramme til substansekspertstyret. Det var denne styringen som nådde helt til «overflaten» fra 1970-årene av, som økonomintegrert ny offentlig styring og ledelse.

To versjoner

Den kommer imidlertid delvis i to versjoner, én basert på privatisering og konkurranse, den andre på hierarkisk planstyre. I motsetning til hva man ofte hevder, er det den siste, den venstreorienterte formen for ny offentlig ledelse, som dominerer. I den grad det er skjedd privatisering, har de private tilbyderne vært eller blitt store og dermed basert seg på sentralisert planlegging de også. I Storbritannia innførte således Margaret Thatcher planbasert ledelse i det britiske nasjonale helsevesenet i 1984. Slik lanserte hun en venstreorientert ny offentlig ledelsesreform, en ledelsesform hvor en ordning som bestiller/utførermodell, og pseudokonkurranse, er brukt til å forsterke – ikke svekke, planstyret. Planstyret er siden utdypet av Arbeiderpartiet ved Blair og Brown og nå igjen av det konservative partiet ved Cameron.  

New Public Governance

Spørsmålet er om vi har fått et like tydelig regimeskifte fra 1990-, særlig 2000-årene. Osborne har fått en viss tilslutning. Man snakker mer om «governance» nå, men uttrykket brukes på mange måter, og slett ikke bare på den måten Osborne bruker det på. Hans hovedpoeng er at styringen og ledelsen i stigende grad preges av samstyre (co-governance) (5), der flere demokratinivåer, sivile aktører og borgere, kalt «brukere», spiller en økende rolle. De tendensene han peker på har imidlertid vært der hele tiden, som mange kritikere av den nye offentlige styringen har påpekt siden den ble introdusert, ja, før det også (6). At de nå har fått fornyet oppmerksomhet henger sammen med at den nye styringen og ledelsen er blitt stadig mer ambisiøs. Dette har svekket iverksetteres og tjenesteyteres spillerom, altså frihet, men også begrenset det politiske (demokratiske) legmannsskjønn. Tilhengerne av den nye «guvernering» mener den digitale revolusjonen, og internasjonaliseringen, har forsterket utviklingen av den nye styreformen. Det er imidlertid fortsatt slik at den nye, nå «gamle», styringen og ledelsen (NPM) dominerer. Ja, til dels utdypes den både i offentlige og private organisasjoner, gjennom stordrift og standardisering. Den digitale revolusjonen har også på mange måter snarere styrket enn svekket denne formen for styring. Den har gjort det enklere for arbeidsgivere å overvåke og nærstyre sine medarbeidere. I helsevesenet i Norge har planstyreutviklingen således vært spesielt offensiv etter årtusenskiftet, med stordrift, sykehusreform og presist målbasert kontraktsstyre. En viktig grunn til dette er utviklingen av medisinen og tilgrensende fag i en stadig mer presist prosedyrebasert retning, en retning som typisk nok kalles evidens- eller kunnskapsbasert. Denne medisinen, og sykepleien, og informatikken, har gjort den «vitenskapelige», altså kunnskapsbaserte, styringen av helsevesenet atskillig enklere.

Nettverksteori

Ideen om «governance» er også inspirert av såkalt nettverksteori. Det gjenstår imidlertid å se om denne teorien kan gi grunnlag for et alternativ til den nye offentlige ledelsen og ikke først og fremst vil gi denne ledelsen et bredere nedslagsfelt: Teorien kan kanskje brukes til å «fange» også den sosiale og kulturelle sfæren som tidligere teori lot ligge i mørket, og slik gjøre den nye styringen og ledelsen bortimot total(itær). La meg legge til at selv om framveksten av geografiløse delingsbaserte virksomheter (for eksempel eBay) nok kan sees på som en del av det nye nettverkspregete samfunn, er det også typisk for de virksomheter som lykkes at de snart blir nokså stramt styrt. Det gjenstår å se om den digitale teknologien kan gi grunnlag for et virkelig hierakioverskridende regime, altså en nyetablering av det urgamle «gavesamfunnet». 

Avslutning

Jeg vil til slutt påpeke at ordet «governance» har vært brukt, og brukes, på flere måter enn den aktuelle. Opprinnelig ble det brukt synonymt med «governing», altså det å styre eller regjere. Når jeg snakker om styring, altså den ledelsen som skjer på øverste politiske nivå, snakker jeg om slik «guvernering». For meg blir da ledelse i snever forstand den «ledelse» som skjer i de enkelte institusjoner og virksomheter. Ordet «governance» brukes i dag ellers om etikkbevisst ledelse i næringslivet, kalt «corporate governance», og om legenes forsøk på å ta tilbake ledelsen av egen virksomhet, kalt «clinical governance»(7).

Referanser

1. Hood C. «A Public Management for All Seasons», i Public Administration, 1991; 69:3–19.

2. Osborne SP. «The New Public Governance?», Public Management Review, bind 8, nr. 3, 2007, s. 377–387.

3. Kydland F E og Prescott E . «Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans», i Journal of Political Ecnomy. 1977;85:473-49.

4. Den nye staten. Program for fornyelse av statsforvaltningen, vedlegg til St.meld. nr. 4, 1987–88, Perspektiver og reformer i den økonomiske politikken.

5. Røiseland A og Vabo SI. Styring og samstyring. Governance på norsk, Bergen: Fagbokforlaget, 2012.

6. van Gunsteren HR. The Quest for Control. A critique of the rational-central-rule approach in public affairs, New York: Wiley, 1976.

7. Edmonstone J, «Clinical leadership: the elephant in the room», International Journal of Health Planning and Management, 2008; DOI: 10.1002/hpm.959.